Controcopertina: Respinto dal TAR il ricorso del WWF sul Peep di Campo
Scritto da : Sergio RossiPubblicato in data : lunedì, 16 giugno 2003
L’Amministrazione Comunale di Campo nell’Elba che negli ultimi mesi si è ritrovata a fronteggiare una sorta di attacco concentrico, segna indiscutibilmente nella giornata di lunedì 16 Giugno un buon numero di punti a suo favore. La notizia era nell’aria da qualche giorno, ma solo lunedì si è avuta la conferma dell’esito negativo del giudizio del T.A.R. (e si è conosciuto il testo della relativca sentenza) in ordine al ricorso promosso del WWF sulla realizzazione di diversi comparti di edilizia residenziale nell’ambito di un Piano di Edilizia Economica e Popolare. Lo strumento urbanistico era stato adottato ed approvato in parziale variante al piano di fabbricazione vigente del secondo comune dell’Elba per abitanti, nelle more della approvazione del nuovo Piano Strutturale Visibilmente soddisfatti gli amministratori campesi, per loro il giudizio del TAR fa saltare uno dei punti di appoggio del “teorema campese” secondo il quale la politica della capitale turistica elbana risulterebbe dominata nella piena irregolarità. Dato l’interesse della questione, e l’aspettativa che si era creata abbiamo deciso di pubblicare qui di seguito il testo integrale del lungo atto giudiziario: IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - I^ SEZIONE - ha pronunciato la seguente: S E N T E N Z A sui ricorsi nn. 727 e 2008/02, proposti dall’Associazione italiana per il World Wide Found for Nature (WWF) Onlus, in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Pisaneschi e nel secondo ricorso anche dall’avv. Domenico Iaria ed elettivamente domiciliata in Firenze, rispettivamente, presso la segreteria dell’adito Tribunale e lo studio dell’avv. Iaria, via Rondinelli, 2; c o n t r o il comune di Campo nell’Elba, in persona del sindaco pro- tempore, rappresentato e difeso, dagli avv.ti Giorgio Bellotti e Lorenzo Calvani ed elettivamente domiciliato in Firenze, via G. Monaco n. 25, presso lo studio del primo; e nei confronti limitatamente al primo ricorso: della Coop. di Consumatori Unione, soc. coop. a r. l., in persona del legale rappresentante pro- tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Emilio Paolini ed domiciliata in Firenze, presso la segreteria dell’adito Tribunale; di Graziani Enrico Niccolò, non costituitasi in giudizio; limitatamente al secondo ricorso: di Castellano Paolo, della Coop. Edilizia Casa Bella e della Coop. Edilizia Santa Barbara dei Vigili del Fuoco, della Coop. Lavoratori, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dagli avv.ti Rino Gracili e Piera Tonelli ed selettivamente domiciliati in Firenze, via dei Servi 38 presso lo studio degli stessi; per l’annullamento quanto al primo ricorso: della delibera c.c. 21.1.2002 n. 3 di presa d’atto delle osservazioni e di approvazione del p.e.e.p. in loc. Sant’Ilario, San Piero, La Pila, Seccheto e Marina di Campo; della delibera c.c. 21.2.2002 n.4, di approvazione del regolamento per la concessione in diritto di superficie e per il trasferimento di proprietà delle aree comprese nel p.e.e.p.; di ogni atto presupposto e/o consequenziale, con particolare riferimento alla relazione sulla previsione di spesa, della relazione tecnico illustrativa e delle norme tecniche di attuazione allegate alle delibere suddette; giusta successivi motivi aggiunti e previa sospensione: della delibera c.c. n. 67 del 28.6.2002 contenente modifica alla perimetrazione dei comparti edilizi e dei lotti del peep; della delibera n. 68 del 28.6.2002, contenente modifica ed integrazione al regolamento per la concessione del diritto di superficie e per il trasferimento in proprietà delle aree comprese nel peep; della delibera g.c. n. 173 del 6.8.2002, contenente stima del valore delle aree comprese all’interno del perimetro peep; quanto al secondo ricorso: previa sospensiva, delle delibere nn. 169, 170, 171 e 172 tutte del 6.8.2002, avente ad oggetto assegnazione in proprietà di aree ricadenti all’interno del peep a favore degli intimati controinteressati. Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune e dei controinteressati intimati; Visto l’atto per motivi aggiunti proposti nel primo ricorso; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, alla pubblica udienza del 8 aprile 2003, il consigliere Maurizio Nicolosi; Uditi, altresì, per le parti l’avv. A.Pisaneschi, l’avv. L.Calvani, l’avv. R.Gracili, l’avv. P.Tonelli; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue F A T T O Con il ricorso 727/02, notificato il 19 marzo 2002 e depositato il 28 marzo seguente e con il successivo atto per motivi aggiunti, notificato il 28 settembre 2002 e depositato in data 11 ottobre seguente, la nominata associazione ha impugnato gli atti relativi all’approvazione di un peep in Campo nell’Elba, in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento deducendo diversi motivi di legittimità. Con il successivo ricorso 2008/02, notificato il 1° ottobre 2002 e depositato il giorno 11 ottobre seguente, la medesima ricorrente ha impugnato i provvedimenti di assegnazione in proprietà delle aree del peep medesimo alle cooperative assegnatarie, in epigrafe indicati, deducendo sostanzialmente i medesimi profili di vizio proposti avverso gli atti già oggetto del primo gravame. Si sono costituiti il comune di Campo nell’Elba ed i controinteressati intimati, svolgendo difese. Le istanze di misure cautelari sono state respinte con ordinanze 1202 e 1204 del 2002. Memorie sono state prodotte dalle parti costituite. All’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2003 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione. D I R I T T O 1) I due ricorsi di cui in epigrafe possono essere riuniti per evidenti ragioni di connessione, per essere decisi con un’unica sentenza. 2) I ricorsi proposti dall’Associazione italiana per il WWF (Onlus), contestano la realizzazione di diversi comparti di edilizia residenziale nell’ambito di un p.e.e.p. adottato ed approvato in parziale variante al piano di fabbricazione vigente del comune di Campo nell’Elba di prossima sostituzione con il piano strutturale, da adottare entro la data del 30.6.2002 in base all’intesa tra i legali rappresentanti della provincia di Livorno e dei comuni del territorio, ratificata dal comune di Campo nell’Elba con delibera 23.4.2001 n. 30. Diverse sono le censure mosse dal WWF. Sinteticamente si sostiene: che la delibera della presa d’atto delle osservazioni e di approvazione del peep sarebbe avvenuta senza che tutti i consiglieri fossero messi in grado di ottenere le notizie e le informazioni necessarie per l’espletamento del loro mandato; che alla votazione nella seduta consiliare che ha adottato la delibera di approvazione, avrebbero partecipato consiglieri in posizione di incompatibilità per parentela con soggetti interessati dalle decisioni assunte per essere proprietari di fondi inclusi nel peep.; che la delibera sarebbe immotivata sulle osservazioni presentate dal WWF e sarebbe in contrasto con le previsioni del PTC della provincia de Livorno; che il peep interesserebbe aree interne al parco od aree esterne territorialmente collegate al parco stesso; che non si sarebbe tenuto conto dei vincoli apposti da altre autorità; che l’approvazione del piano sarebbe in contrasto con l’intesa, sottoscritta dal comune di Campo nell’Elba, nella quale è tra l’altro previsto che il ricorso alle varianti debbano contenere previsioni di entità e dimensionamento riferiti all’arco temporale di ulteriore efficacia dello strumento urbanistico vigente; che il peep, di contro, interesserebbe aree con prevalente funzione agricola; che non sarebbe stato predisposto un attendibile studio sul fabbisogno effettivo e complessivo di edilizia abitativa nel decennio; che sarebbero stati previsti insediamenti di opere e servizi complementari eccessivi rispetto alle esigenze locali; che il computo dell’indennità di esproprio sarebbe basato su parametri inadeguati per un serio piano finanziario; che l’approvazione della variante apportata al peep non rispetterebbe il procedimento previsto dall’art. 40 della l.r. 5 del 1995; che anche le delibere 67 e 68 del 2002 sarebbero state assunte con la partecipazione di consiglieri in posizione di incompatibilità. 3) Così brevemente riassunto il thema decidendum occorre precisare che le Cooperative controinteressate nel secondo ricorso ne hanno eccepito l’inammissibilità sotto il profilo del difetto di legittimazione passiva del WWF, della mancata proposizione dei motivi aggiunti e della mancata notifica del primo ricorso, non notificato alle stesse, evidenziando peraltro l’assenza di vizi autonomi avverso le delibere di assegnazione in proprietà delle aree ricadenti nel peep. 3.1. Il Collegio, stante l’infondatezza dei ricorsi, prescinde dall’esame di quest’ultima eccezione, pur ritenendola non priva di pregio in quanto nè il ricorso 727/02, nè i motivi aggiunti sullo stesso sono stati mai notificati alle cooperativa intimate nel secondo gravame (ma questo semmai sarebbe motivo per procedere ad un’integrazione del contraddittorio sul primo ricorso in quanto comunque notificato ad un controinteressato). Quanto alla necessità dell’introduzione del nuovo contenzioso attraverso un atto per motivi aggiunti, va osservato che l’art. 1 della legge 205 del 2000, che ha introdotto sul punto modifiche all’art. 21 della legge 1034 del 1971, ammette l’impugnazione mediante motivi aggiunti nell’ipotesi di provvedimenti adottati, in pendenza del ricorso, tra le stesse parti; mentre nel caso di specie le cooperative resistenti non sono parti nel giudizio intentato con il ricorso 727 del 2002, come del resto le stesse eccepiscono. 3.2. Relativamente all’eccezione di difetto di legittimazione attiva, va osservato che una giurisprudenza assolutamente pacifica ha riconosciuto da tempo la legittimazione a ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa dell’Associazione WWF in quanto individuata sin dal 1987 come associazione di protezione ambientale a carattere nazionale ai sensi e per gli effetti dell’art. 13, primo comma, della legge 349 del 1986. I ricorsi sono quindi ammissibili. 3.3. Diversa considerazione deve essere fatta in ordine allo spettro delle censure deducibili. Infatti, secondo una prevalente giurisprudenza che il Collegio condivide, le associazioni ambientaliste non sono legittimate a censurare indifferentemente, nell’ambito dell’impugnativa dei provvedimenti riguardanti in generale il territorio, ogni vizio- procedimentale e/o sostanziale- che li infici, bensì soltanto quei vizi che, con riguardo all’interesse alla tutela dell’ambiente che per gli scopi statutari ha costituito il presupposto dell’individuazione ministeriale, assumano una specifica qualificazione normativa con riferimento e nei limiti positivamente tracciati dalla legge 8 luglio 1986 n. 349, ovvero da altre fonti legislative intese ad identificare beni ambientali in senso giuridico, con esclusione, quindi, degli atti e dei profili che abbiano valenza meramente urbanistica (Consiglio Stato sez. IV, 12 marzo 2001, n. 1382). A tal fine, la tutela del territorio, anche se nella disciplina dettata dalla legislazione più recente (come ad esempio l’art. 34 del dec. leg.vo 80 del 1998) la parola ha assunto una valenza onnicomprensiva, deve intendersi giuridicamente ristretta a quegli aspetti nei quali l’attività comportante trasformazione del territorio si trovi ad essere disciplinata dal concorso della normativa urbanistico- edilizia ed ambientale. Diversamente, l’occasione data dall’adozione di provvedimenti abilitativi alla trasformazione o pianificazione territoriale, che l’ordinamento consente e disciplina in quanto afferente ad un’esigenza primaria della società, finirebbe per offrire strumentalmente l’occasione per la propugnazione di una tutela ideale dell’ambiente, avulso dalla valutazione concreta degli interessi generali in gioco di spettanza della P.A., in confronto alla quale (propugnazione) ogni alterazione del territorio risulterebbe recessiva in quanto dannosa al naturale “essere” dell’ambiente medesimo. Ma in tal modo l’interpretazione del concetto di ambiente finirebbe per ascrivere un valore socialmente negativo ad attività che lo stesso ordinamento giuridico, invece, regolamenta in quanto meritevoli di considerazione. Ora, nel ricorso sono stati dedotti motivi che hanno una diretta valenza urbanistico-edilizia e che solo in via strumentale (grazie all’annullamento che verrebbe conseguito dai motivi stessi e non per violazione delle fonti di tutela dell’ambiente) esplicherebbero un effetto utile ai fini della protezione dei valori ambientali per i quali il WWF è legittimata ad agire. La strumentalità invocata dall’associazione ricorrente assume un ruolo significativo ai fini della legittimazione solo se il vizio che comporta l’illegittimità del provvedimento impugnato attenga principaliter alla concorrente disciplina normativa relativa ai valori ambientali. 3.4. Traendo le conclusioni da quanto sopra evidenziato sono da ritenere inammissibili: quanto al primo ricorso, i motivi primo, secondo, sesto (parte), settimo (parte), ottavo, nono (il decimo è un motivo riepilogativo dei precedenti) ed i motivi aggiunti (peraltro il primo dei nuovi motivi è palesemente infondato provvedendo la delibera 67 del 2002 ad una mera modifica interna dei lotti di uno stesso comparto e non alla rettifica dell’area peep); quanto al secondo ricorso i corrispondenti identici motivi dedotti. In ordine ai primi due motivi va rilevato come ulteriore profilo di inammissibilità quanto segue: sul primo motivo, il WWF assumerebbe la veste di sostituto processuale in quanto censurando la lesione di una prerogativa propria dello status di consigliere (quella di avere la possibilità di conoscere gli atti degli affari posti all’ordine del giorno in modo di essere in grado di esercitare adeguatamente il proprio mandato elettorale), si surrogherebbe al diretto interessato, mentre l’art. 81 del c.p.c. afferma il tassativo principio che “fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo un diritto altrui”. Sul secondo motivo, è conducente la controdeduzione dell’amministrazione comunale resistente che evidenzia come l’eventuale esistenza di una correlazione immediata e diretta fra il contenuto del piano urbanistico e lo specifico interesse di una parente acquisito di uno dei consiglieri che hanno partecipato alla votazione, darebbe luogo, in base al dettato dell’art. 78, quarto comma del dec. leg. vo 267 del 2000, alla caducazione della sola parte dello strumento urbanistico oggetto di correlazione immediata e diretta con l’interesse incompatibile e non dell’intero peep: donde sotto altro profilo la carenza di interesse del WWF a dedurre in parte qua la doglianza ai fini dell’annullamento dell’intero piano attuativo. 4) Passando, quindi, all’esame del merito dei motivi ritenuti ammissibili, va detto che i ricorsi sono infondati. 4.1. Relativamente al terzo motivo (mancanza di motivazione sul rigetto delle osservazioni presentate), va evidenziato che anche nel procedimento di approvazione dei piani particolareggiati le osservazioni delle associazioni hanno una funzione di mera collaborazione e non hanno (a differenza di quelle dei proprietari degli immobili compresi nel piani stessi) natura di impugnazione. Consegue da ciò che, come ha avuto modo di affermare la giurisprudenza sul punto, ai fini della legittimità del provvedimento di reiezione delle osservazioni presentate al piano regolatore (le quali non si configurano come rimedi giuridici a tutela degli interessati) non è necessaria l’analitica e specifica confutazione delle argomentazioni proposte con le osservazioni stesse, essendo sufficiente che venga messo in rilievo il contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base del piano regolatore (cfr. C. S., sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2914). Ora, sul punto la delibera 3 del 2002 di approvazione del piano si fa carico di motivare succintamente, nel complesso, la reiezione delle osservazioni presentate dal WWF. Anche le prime due osservazioni hanno trovato risposta nelle motivazioni poste a supporto della reiezione delle rimanenti osservazioni, donde per la funzione che le osservazioni hanno, la risposta data dall’amministrazione comunale deve ritenersi sufficiente. Del resto, nelle motivazioni viene data adeguata risposta agli aspetti più qualificanti delle osservazioni con riguardo all’interferenza con l’area del parco (in sede di procedimento di redazione del piano del parco in riscontro alla nota 10.8.2001 n. 9108 dell’Ente è stata chiesta con delibera 111 del 28.11.2001 la deperimetrazione delle aree del piano comprese nel parco stesso), all’interessamento, in parte, di aree agricole (peraltro il peep ripropone in gran parte le aree già destinate a tale scopo nel piano di fabbricazione), all’asserito contrasto con il PTC che la provincia di Livorno ritiene invece non esistente nella nota n. 27800 dell’8 giugno 2001. 4.2. Il quarto motivo è privo di pregio. E’ sufficiente evidenziare che la destinazione a peep di aree incluse nell’area del parco nazionale dell’arcipelago toscano è da valutare anche alla luce della richiesta di deperimetrazione, che trova giustificazione anche alla destinazione che le aree avevano nel vigente piano di fabbricazione già prima dell’istituzione del parco avvenuta con d.p.r. del 22 luglio 1996 il quale, all’art. 5, lett. a), fa salve le previsioni contenute negli strumenti urbanistici e territoriali vigenti. La previsione della destinazione a peep delle aree in questione non appare, quindi, di per sé incompatibile con la disciplina del parco, essendo sempre subordinata la realizzazione degli interventi edilizi previsti dal peep medesimo alle determinazioni di competenza dell’autorità del parco stesso, che dovrà esprimere il giudizio sulla compatibilità e quindi ammissibilità degli interventi medesimi con gli interessi ambientali che l’istituzione del parco ha inteso salvaguardare. 4.3. Analoghe considerazione vanno espresse in ordine ai vincoli paesaggistici che gravano sulle aree peep cui si riferisce il quinto motivo, dovendo l’autorità preposta al vincolo valutare la consistenza e compatibilità delle opere edilizie da realizzare in rapporto agli interessi paesaggistici che, va ricordato, non importano un divieto di edificabilità assoluto. Ed in tal senso depongono i nulla osta rilasciati in data 16 dicembre 2002 dalla competente Soprintendenza. 4.4. Con riguardo ai vizi del sesto e settimo motivo ammissibili (il peep includerebbe aree agricole), va osservato innanzi tutto che l’art. 40 della legge regionale 5 del 1995 consente- con l’utilizzo della procedura semplificata- l’approvazione di peep anche in variante allo strumento urbanistico. La modifica della destinazione urbanistica delle aree, ivi compresa quelle agricole, è propria degli strumenti urbanistici generali e delle loro varianti, donde la disciplina delle aree agricole di cui alla l.r. 64 del 1995, è da raccordare alle aree che tali strumenti appositamente destinano allo salvaguardia delle esigenze dell’agricoltura e quindi ove tale destinazione venga mantenuta. Teorizzare l’impossibilità per le amministrazioni comunali di variare in sede di pianificazione urbanistica la destinazione data in precedenza alle aree agricole, significherebbe cristallizzare di fatto la disciplina del territorio urbano al di là del necessario adeguamento alle sopravvenute nuove specifiche esigenze pianificatorie locali che la legge consente attraverso proprio gli strumenti urbanistici generali e le loro varianti. Relativamente all’asserito contrasto fra il peep e l’intesa sottoscritta dal comune di Campo nell’Elba, è sufficiente osservare che si tratta dell’approvazione di un piano attuativo dello strumento urbanistico vigente- consentita dall’art. 40 della l.r. 5 del 1995- che in gran parte ricade (come si è già detto) nelle aree che lo strumento generale destina allo scopo. E’ vero che il peep comporta- in parte- una variante allo strumento urbanistico, ma è anche vero che essa non è di gran rilievo rispetto alle aree incluse nel piano attuativo stesso e che la relazione allegata al piano medesimo dà contezza che nella redazione l’amministrazione comunale, in previsione dell’imminente adozione del piano strutturale, ha dimensionato il peep con una previsione minima (rispondente alle attuali più urgenti esigenze abitative) e che l’amministrazione stessa “prevede sin d’ora un riesame della situazione edificatoria del piano entro il dicembre 2003 in modo da riprogrammare i piani di intervento e le fasi di attuazione per il periodo successivo.” 5) In conclusione, i ricorsi sono infondati e vanno respinti. Concorrono giusti motivi per compensare le spese di giudizio. Per Questi Motivi Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, riuniti i ricorsi in epigrafe indicati, li respinge. Compensa le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
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